שיתוף תושבים בתכנון עירוני בישראל

איכות הסביבה העירונית מהווה מרכיב משמעותי באיכות החיים של תושבי הערים. שני גורמים עיקריים משפיעים על איכות הסביבה בעיר: (1) התושבים, והתייחסותם לנושאים סביבתיים. (2) קובעי המדיניות ומקבלי ההחלטות, שבכוחם לשפר או לגרוע מאיכות הסביבה העירונית. המאפיין המרכזי של החלטות תכנוניות הוא בכך שהן מתקבלות בעיקר על ידי הממסד, הנעזר באנשי מקצוע ומתכננים, כך שלתושבים נותרים תפקיד מזערי ויכולת מוגבלת להשפיע ולשנות.

המאבק הציבורי המתרגש ומתרחש היום ברחבי ישראל הינו שיא בתהליך המתרחש בעשור האחרון בישראל במעורבות הציבור הרחב ומודעות הציבור לנושאים של איכות סביבה ותכנון. (עוד על כך בטור "תכנון תחת מתקפה" ).

מהו שיתוף ציבור?

שיתוף ציבור בהליכי תכנון הוא הליך שבו אנשים שאינם בעלי תפקיד במנהל הציבורי או בעלי תפקיד בצוות תכנון, הופכים לשותפים לתהליך. נתייחס לתהליכים הקשורים במגוון רחב של נושאים תכנוניים, קהילתיים וסביבתיים, כמו גם נושאי בריאות, חינוך, רווחה, ועוד. תכנון ועיצוב מדיניות מבטאים רצון לשינוי.  שינוי, במהותו, עשוי להוביל להתנגדות, וכתוצאה מכך לקונפליקט. כדי ליישב את הקונפליקט מנסה עבודת התכנון לצור איזון בין צרכים של אנשים, קבוצות אזרחים ואף טובת הכלל.

שיתוף הציבור בחוק הישראלי: התנגדויות

שיתוף הציבור מעוגן בחוק התכנון והבניה תשכ"ה -1965. לפי החוק, על הרשות לספק מידע לתושבים כאשר תוכנית תכנון עיר מופקדת. מי שרואה עצמו נפגע מהתוכנית רשאי להגיש התנגדות, והוועדה המחוזית מחויבת לדון בהתנגדויות. חוק התכנון והבניה מציג שיתוף ציבור חד צדדי – רק מי שרואה עצמו נפגע יכול להתנגד לתוכנית, ורק לאחר שהופקדה בוועדות התכנון.

החקיקה בישראל דוחה את מעורבות האזרחים לשלב ה"פוסט-תכנוני" בלבד ואינה מעודדת מעורבות של תושבים בקבלת החלטות בעת עריכת התוכנית. ישנה בעיתיות גם במושג עצמו – התנגדויות הוא מושג שלילי. לעיתים קרובות אדם רוצה להעיר דבר קטן על תכנית – אולי אף לשפרה, אך הוא נאלץ "להתנגד". עובדה זו מעוררת אנטגוניזם, בעיקר בועדות המקומיות. ראוי לציין כי לא קיים חוק האוסר את שיתופם של התושבים בשלב מוקדם יותר במידה והרשות המקומית חפצה בכך.

במצב הקיים בישראל (הרפורמה בחוק התכנון והבניה וחוק הווד"לים מצמצמים את יכולת הגשת ההתנגדויות והעררים בפני מוסדות תכנון שונים ומעדיפים באופן ברור פיתוח מואץ), נראה כי למרות שהחקיקה והצעדים הפורמאליים אינם מעודדים שיתוף אזרחים ותושבים בשלבים מוקדמים של תהליך התכנון, יש מגמה לשיתוף לא-פורמאלי. לעיתים השיתוף הוא ביוזמת הרשות המקומית ולעיתים בעקבות פעילותם של ארגונים קהילתיים וולונטריים (למשל, החברה להגנת הטבע) או ממסדיים (למשל, המנהלים הקהילתיים בירושלים).

שיקולים בעד תהליכי שיתוף ציבור

1. מימוש הרעיון הדמוקרטי. על פי עקרון היסוד לכל אדם הזכות להשתתף בעיצוב ההחלטות המשפיעות על רווחתו.
2. העברת מידע מהרשות לציבור הרחב. המינהל מייצר ואוסף מידע רב ונוצרים פערי מידע אדירים בין הרשויות לבין הציבור, המעניקים לרשויות מרווחי פעולה רחבים ללא פיקוח ציבורי. השתתפות ציבורית ישירה היא למעשה כלי פיקוח לא פורמאלי על עבודת הרשות.
3. העברת מידע מהציבור לרשות. באמצעות ההשתתפות תוכל הרשות ללמוד על ההעדפות של הקהילות.
4. איזון ביחסי הכוחות. ההשתתפות הציבורית עשויה לעזור למתן את ההטיה שישנה בהליכים המינהליים לטובתן של קבוצות אינטרסים המייצגות בעלי עניין צר.
5. חסכון בעלויות אכיפה. הציבור הכפוף להחלטה המינהלית יתפוס אותה כלגיטימית. כך גובר הסיכוי שהציבור יכבד אותה ויפעל לפיה, ופוחת הצורך בפיקוח והטלת סנקציות.
6. חיזוק החברה האזרחית. השתתפות ציבורית נאותה עשויה לקדם את חינוך הציבור לאזרחות טובה יותר באמצעות חיזוק תחושת האחריות הציבורית.

שיקולים נגד תהליכי שיתוף ציבור

1. עיכובים בקבלת החלטות ועלויות גבוהות. ככל שההשתתפות הציבורית תהיה מקיפה ורחבה, כך יתרבו העלויות הציבוריות, הכרוכות בניהול ההליך.
2. מורכבות התכנון. רבים מעריכים כי תכנון ועיצוב מדיניות הוא מלאכה מורכבת מכדי לערב בה את הציבור וכי הציבור נעדר את היכולת להבין את מורכבות הטיעונים המקצועיים.
3. השיתוף לא מצליח לאזן בין האינטרסים. טענת הממסד היא כי בתהליכים שיתופיים נמצאים ציבורים שונים בייצוג חסר.
4. ערעור סמכותה של הרשות המקומית. תהליכים שיתופיים עלולים לערער את הסטטוס קוו הקיים בין הממשל לאזרח ובסמכותם ובלגיטימציה של מקבלי ההחלטות ונבחרי הציבור.
5. התגברות קונפליקטים. קיימת  האפשרות של קבוצות עניין לצור לחץ על הרשות אשר יוביל לקבלת החלטות חפוזה ופופוליסטית.

ומה בחיפה? שתי דוגמאות

בשנת 2000 התקיים תהליך שיתוף הציבור בפרוייקט הכרמליטים. לתהליך שיתוף הציבור בפרויקט היו כמה מאפיינים בולטים:

1. תקדים. הייתה זו הפעם הראשונה בארץ בה משתתף הציבור טרם הגשת תכניות הפרויקט.
2. אובייקטיביות. תהליך שיתוף הציבור נוהל על-ידי צוות חיצוני שהורכב מנציגי אקדמיה, אנשי מקצוע (אדריכלים), נציגי ארגונים ירוקים, נציג היזם ונציגי עיריית חיפה. צוות ההיגוי פיקח על תהליך השיתוף, אשר נוהל על-ידי אנשי מקצוע חיצוניים ואובייקטיביים.
3. מימון. יזמי הפרויקט מימנו את תהליך שיתוף הציבור. בכך נקבע עקרון מרכזי של הטמעת תהליך השיתוף כמרכיב בהוצאות היזם. 
4. שקיפות. כל התכניות, המסמכים, המפות והנתונים הקיימים הוצגו בפני הציבור הרחב.

בנובמבר 2010, בהמשך להחלטת הועדה המקומית, יזמה עיריית חיפה תהליך של שיתוף הציבור בתוכנית דרך נחל עובדיה ומורדות גולדה. התהליך מונחה על-ידי צוות מקצועי לשיתוף ציבור שהינו צוות חיצוני ואובייקטיבי. ביולי 2011 נערך הכינוס הראשון בו נכחו נציגי העירייה, מנכ"ל חברת יפה נוף, יועצי התכנית, תושבי השכונות, בעלי מגרשים ונציגי גופים שונים. הפעם ניתן לראות כי הליך שיתוף הציבור הינו חלק סופי מהליך אישור חלופה אשר אומצה באופן עקרוני בוועדה המקומית.

ועוד עיר לדוגמא:

אולי כדאי ללמוד מהתוכנית האסטרטגית שנערכה בעיריית תל-אביב-יפו. כחלק מחזון העיר גובשה טיוטה למדיניות עירונית לשיתוף הציבור בתכנון. ניתן לקרוא את טיוטת מדיניות עיריית תל-אביב-יפו לשיתוף הציבור בתכנון.

לכתבה המלאה על שיתוף ציבור, מאת ענבל קורן, המתכננת הסביבתית של החברה להגנת הטבע בחיפה