חיפוש טיולים ומסלולים
בחר אזור
בחר סוג פעילות
חיפוש פעילות בטקסט חופשי

מסמך מדיניות סביבתית למשק המים בישראל: פרק ג'

ג. המבנה המוסדי לניהול משק מים בר-קיימא ומעורבות החברה האזרחית



1. המבנה המוסדי הקיים - שלושה גופים, רק שניים פעילים

התיקון לחוק המים (2006) הקים את הרשות הממשלתית למים, לביוב ולניקוז, להלן - הרשות הממשלתית, ואת מועצת רשות המים, להלן - מועצת הרשות, המורכבת משמונה חברים, מהם שישה נציגי ממשלה ושני נציגי ציבור. על פי דברי ההסבר, המטרה לחוק הייתה "להקים רשות אשר תרכז את הסמכויות בתחום המים בידי גורם ממשלתי מקצועי, שבידיו יהיו הכלים והיכולת לנהל את משק המים בישראל, להסדירו ולפקח עליו". ואכן החוק העניק לרשויות אלו מונופול על מדיניות משק המים, הטיל עליהן את מלוא האחריות על מדיניות ניהול משק המים, והעביר לידי מועצת הרשות סמכויות נרחבות, שעד אז היו בידי שרים וועדות כנסת, וביניהן הסמכות לחוקק חקיקת משנה והסמכות לקבוע תעריפי המים.

הרשות הממשלתית ומועצת הרשות, המהוות כבר היום מערך מקצועי ורב סמכויות, מעוניינות להרחיב עוד את סמכויותיהן ולאסוף תחת כנפיהן תחומים נרחבים נוספים: ניקוז, טיפול במניעת זיהומי מים וטיפול בנושאי הקרקע - תחומים המצויים כיום בסמכות משרד החקלאות והמשרד להגנת הסביבה. מגמה זו עולה מתוך ניירות העמדה והעדויות בפני ועדת החקירה הממלכתית בנושא ניהול משק המים, שהוקמה על פי החלטת הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, להלן - הוועדה הממלכתית.

הגוף השלישי הקיים "על הנייר" בלבד הוא מועצת המים. מדובר בגוף בהרכב רחב (בין 27 ל-39 חברים) שהיה קיים בחוק עוד טרם התיקון ב-2006. ברם, במסגרת תיקון זה צומצמו תפקידיה של מועצת המים והיא נושלה מהסמכויות האופרטיביות ומרוב תפקידי הייעוץ שהיו בידיה. חובת הדיווח של נציב המים למועצת המים בוטלה גם היא. התפקיד היחיד שמייעד לה החוק כיום הוא ייעוץ לשר התשתיות הלאומיות בשאלות של מדיניות מים (סעיף 125 לחוק). בפועל הביא התיקון לכך שהממשלה כלל לא מינתה מועצת מים חדשה. יצוין כי בהרכב מועצת המים ישנו רוב ברור לנציגי הסקטור החקלאי, עובדה שהייתה מקנה לה אופי של גוף סקטוריאלי - לו הייתה ממונה.  


2. כשל עיקרי במבנה המוסדי הקיים כיום - קביעת המדיניות ויישום המדיניות מופקדים בידי אותו גורם: מועצת הרשות

הרכב מועצת הרשות מצומצם ומונה כאמור שמונה חברים בלבד. בראשה עומד מנהל רשות המים הממשלתית, לצידו ארבעה מנכ"לים של משרדים ממשלתיים רלוונטיים (חקלאות, איכות הסביבה, פנים, תשתיות לאומיות), הממונה על התקציבים במשרד האוצר, וכן שני נציגי ציבור שממנה הממשלה בהמלצת שר החקלאות ושר התשתיות הלאומיות. לשר להגנת הסביבה אין אמירה באשר למינוי נציגי הציבור.

תפקידי מועצת הרשות הם פיתוח ופיקוח על משק המים. החוק מטיל עליה את ביצוע מדיניות הממשלה שיש לה השלכות על משק המים ועל קביעת כללים (בין היתר) בדבר הפקת המים, אספקתם, מחירם, קביעת תעריפים והיטלים לשימושי מים ועוד (סעיף 124 י"ז לחוק).

עו"ד חנה פרנקל, היועצת המשפטית של רשות המים, התייחסה בעדותה בפני הוועדה הממלכתית ביום 21.4.09, להרכב מועצת הרשות ולהתאמת ההרכב לביצוע תפקידה. עו"ד פרנקל קובעת בעדותה כי מועצת הרשות "לא אמורה להיות פנל שמייצג את כל שלל האינטרסים של הציבור, אלא מנגנון יעיל ליישום מדיניות". יעילות המנגנון נגזרת, לדבריה, מההרכב המצומצם של מועצת הרשות, הגבלת חבריה לנציגות של משרדים המייצגים אינטרסים רלוונטיים בתחום ניהול משק המים והעובדה שהנציגים הם מהדרג הגבוה של הפקידות הממשלתית במשרדיהם. נוסיף כי דיוני המועצה מתנהלים בדלתיים סגורות.

עדותה של עו"ד פרנקל מבליטה את הכשל הגדול בחוק המים: מועצת הרשות אחראית כיום הן על קביעת המדיניות בתחום ניהול משק המים, לטווח הארוך ולטווח הקצר, והן על יישום המדיניות שקבעה. כשל זה עומד במרכזו של הדיון שלהלן.

החוק לוקה בשני חסרים בולטים:
› חסרונו של מנגנון לקביעת מדיניות ארוכת טווח למשק המים (להבדיל מיישום המדיניות שתיקבע)
› חסרונו של מנגנון פיקוח ובקרה על מיישמי המדיניות.
 
החוק לא השכיל לבנות מנגנון בקרה ופיקוח ציבורי על החלטות מועצת הרשות, וכפועל יוצא מכך ההחלטות מתקבלות בלי כל דיון ציבורי משמעותי וללא יכולת לבדוק את יעילות הליכי קבלתן. 

ההכרח בקיומו של מנגנון פיקוח על גופים שתפקידם יישום מדיניות נגזר מעקרונות מִנהל תקין. יש להדגיש כי חשיבות קיומם של איזונים ובלמים מספקים ויעילים, המפעילים פיקוח הדוק ויסודי על הגוף המבצע, עולה כשמדובר בגופים מבצעים בעלי כוח רב, מסוג הרשות הממשלתית ומועצת הרשות.

הצורך בפיקוח ובבקרה חיוני, בעיקר כשבידי הגוף המבצע מופקד ניהולו של משאב חיוני כמו משאב המים, המוגדר בחוק המים כרכוש הציבור, ומנוהל על ידי הממשלה מתוקף תפקידה כנאמן הציבור.

למשק המים דרוש גוף מבקר ומפקח, המספק גם במה לדיון ציבורי. גוף כזה חיוני וחייב להיות מוקם בהקדם. 



3. כשל עיקרי נוסף - היעדר תכנון ארוך טווח למשק המים

קיימת הסכמה רחבה על כך שהיעדר תכנון ארוך טווח הוא אחת הבעיות העיקריות של משק המים בישראל. התכנון ארוך הטווח ניזוק בעבר קשות מהפרטת תה"ל, כפי שעולה גם מעדותו של פרופ' אורי שני, מנהל הרשות הממשלתית, בפני הוועדה הממלכתית: "הפרטת תה"ל גרמה לאיבוד מיכולת החשיבה והתכנון".

בנוסף, משק מים בר-קיימא משמעו החלפת התפיסה הרואה במשאב המים מקור לאספקת מים למגזרים השונים, בתפיסה של משאב המים כבסיס לכלל מערכות החיים, ובכלל זה המערכות האקולוגיות. ההצלחה ברבות השנים תיבחן במסוגלות משק המים לשאת ולקיים את מלוא תפקידיו של משאב זה, לכלל ההיבטים שהוא משמש להם מקור חיים.

במבנה המוסדי הקיים מובנים כמה כשלים הפוגעים ביכולת לבצע תכנון מושכל וארוך טווח למשק המים:

• במסגרת הניהול השוטף של משק המים, נמצאות הרשות הממשלתית ומועצת הרשות תחת לחץ אדיר של עמידה ביעדים של אספקת מים למגזרים השונים. בעקבות כך ניתן בעבודתן משקל זניח למצב מערכות המים הטבעיות ולמצב המערכות האקולוגיות הנשענות עליהן. מצב זה הוא תוצר של היעדר מדיניות לטווח ארוך אשר בין יעדיה נכללים: שמירה על האוגר הרב שנתי, שמירת מפלסים גבוהים, מניעת משבר במערכות הטבעיות וחידוש הדרגתי של הנביעה הטבעית. הכללת יעדים אלו במדיניות ארוכת הטווח, באופן שיכוון את הניהול השוטף וישפיע עליו, אפשרית רק כשקיים גוף העומד על המשמר מול אותם צרכים דוחקים. כיום בהרכב מועצת הרשות מיוצגת בעיקר הממשלה. ייצוג למגזרים רחבים יותר יכול לקום מקרב האקדמיה, גופים ירוקים, אנשי תיירות, כמו גם מקרב אנשי מקצוע ברשות הממשלתית.

• כיום החלטות מועצת הרשות מתבססות על מקור ידע עיקרי אחד והוא הרשות הממשלתית. הסכנה הנובעת מכאן היא "נעילה" על קו מחשבה אחיד והיעדר חשיפה לחלופות תכנוניות אחרות בזמן גיבוש התכנון האסטרטגי ופיתוח תכניות האב למשק המים.  גם אם מועצת הרשות תביא לממשלה תכנון ארוך טווח שהכינה – לא יהיה תכנון חלופי שיעמוד לדיון. הפתרון הוא העברת האחריות לתכנון ממועצת הרשות אל גוף ציבורי, משוחרר מלחצים, שאינו כבול לקונספציה הנוהגת, שיהיה מסוגל לייצר "חשיבה מחוץ לקופסה", ויהיה בעל יכולת פיננסית ומחקרית להכין חלופות תכנוניות.

• הדרג הגבוה של חברי מועצת הרשות מקנה לה יתרון ברמת הניהול השוטף, אך מגדיל את הסכנה לפוליטיזציה של ההמלצות בתחום התכנון האסטרטגי ארוך הטווח. הסכנה היא שאינטרסים פוליטיים קצרי טווח ידחקו את השיקולים האסטרטגיים במשק המים, דוגמת גניזת תכניות התפלה בעקבות שנים גשומות, בניגוד לצורכי המשק בטווח הארוך. אפשר לאזן את התמונה באמצעות הגדלת הייצוג של אנשי מקצוע בגופים הדנים בקביעת המדיניות לטווח הארוך. 

• תכנון ארוך טווח של משאב ציבורי מחייב רמת מעורבות גבוהה של הציבור, באמצעות נציגיו בשלטון המקומי, בארגונים סביבתיים וחברתיים, מקרב אנשי מקצוע ואנשי אקדמיה. הכרה בחשיבות מעורבותם של אנשים מחוץ לרשות בגוף האסטרטגי הקובע את המדיניות עולה גם מעדות פרופ' אורי שני בפני הוועדה הממלכתית. אלא שהיום, המנגנון של שיתוף הציבור הקבוע בסעיף 124 י"ח(ד) לחוק, הוא שימוע לא אפקטיבי: מנייר עמדה של השלטון המקומי לקראת דיון בוועדת הכספים בנושא משק המים עולה שעצם קיום השימוע הציבורי אינו מובא ככלל לידיעת הגורמים הרלוונטיים, וההליך עצמו מתנהל מבלי שנחשף לציבור חומר רקע בסיסי בסוגיה הנידונה. 

 

4. הצורך בהקמה מחדש של מועצת המים כ"מועצה ציבורית למשק המים"

מועצת המים, אשר התיקון משנת 2006 רוקן אותה מתוכן ומסמכויות, היא אכסניה מתאימה למילוי הפונקציות החסרות. כדי להפיח בה חיים חדשים יש להגדיר מחדש את ייעודה ואת מטרותיה, את סמכויותיה ואת הרכבה. כאן המקום להציע גם שם חדש – מועצה ציבורית למשק המים, להלן - המועצה הציבורית.
מועצה זו תייצג אינטרסים שאינם מקבלים כיום ביטוי ברשות הממשלתית ובמועצת הרשות.
 
מטרותיה של המועצה הציבורית:

• המטרה המרכזית של המועצה הציבורית תהיה גיבוש החזון, קביעת מדיניות ארוכת טווח לניהול משק מים בר-קיימא וקידום הנושא בסדר העדיפויות הלאומי.

• המועצה הציבורית תבקר את פעולת הרשות הממשלתית ומועצת הרשות ותפקח על ההתאמה בין פעולתן בפועל לבין מדיניות שתיקבע לניהול משק המים.

• המועצה הציבורית תפעל להגברת השקיפות והמעורבות הציבורית בתהליכי קבלת ההחלטות בנוגע למדיניות משק המים.


תפקידי המועצה הציבורית וסמכויותיה:

היות והמועצה הציבורית תתרכז בקביעת המדיניות ארוכת הטווח ובבקרה ובפיקוח על תפקוד הרשות הממשלתית ומועצת הרשות, מוצע שלא תהיה מעורבת בניהול השוטף. לשם הגשמת מטרותיה יוקנו לה התפקידים והסמכויות הבאים:

• המועצה הארצית תקבע קווי מדיניות לניהול משק מים בר-קיימא. דיונים בנושאים עקרוניים במשק המים יעלו במסגרת מליאת המועצה. לדוגמה, התפלת מי ים, רמת הטיפול בשפכים ועוד. קביעת הכללים הנגזרים מהמדיניות יהיו בסמכות מועצת הרשות ובאחריותה.

• המועצה הציבורית תורה על הכנת תכניות אב לטווח ארוך ביחס למשאב המים ותשמש ועדת היגוי לתכניות אלה. בהכנת התכניות ישותפו הרשות הממשלתית וגופים חיצוניים לרשות, כדי להבטיח ייצוג לתפיסות שונות ביחס לפיתוח מקורות מים, עדיפות בין צרכנים, תפיסת מים והשבה וכדומה. התכניות שיגובשו יאושרו על ידי המועצה הציבורית, ולאחר מכן יוגשו לאישור הממשלה.

• המועצה הציבורית תבקר את מועצת הרשות ואת הרשות הממשלתית ותפקח עליהן. מועצת הרשות תדווח למועצה הציבורית מדי שנה על המהלכים שהיא נוקטת ליישום המדיניות. הדיווח ייעשה בכתב. לאחר הגשת הדיווח יתקיים דיון בפני המועצה הציבורית. המועצה תוכל לבקש מעת לעת דיווחים בנושאים הקשורים ליישום המדיניות.

• על מועצת הרשות תחול חובה לדווח למועצה הציבורית במקרה של סטיות מהתכנון ארוך הטווח ולנמק את הסיבות לכך. כאמור, המועצה הציבורית תהיה רשאית לכנס דיון ולהחליט על הפעולות הנדרשות בעקבות דיווח.

• אפשר לצפות כי בעיתות חירום יהיו סטיות מהמדיניות ארוכת הטווח. בעיתות אלו סמכות ההכרעה כולה בידי מועצת הרשות והרשות הממשלתית. המועצה הציבורית תוכל להמליץ על דרכי פעולה, זאת כדי לאפשר את הגמישות הנדרשת במצבים אלו.

• המועצה הציבורית תייעץ לממשלה ולשרים הרלוונטיים בנושאים שיש להם השלכות על מדיניות משק המים.

• המועצה הציבורית תייעץ למועצת הרשות בנושאים הקשורים ליישום המדיניות ארוכת הטווח.

• המועצה הציבורית תיזום ותממן מחקרים במטרה לבחון רעיונות ושיטות מקדמים וחדשניים ("להיות רגע" לפני קבלת ההחלטות), בתחום פיתוח מקורות מים חלופיים ושיפור איכותם. לדוגמה, יישום פתרון של יבוא מים, שיפור רמת קולחין, ניצול מיטבי של מים בתעשייה.

• המחקרים יפורסמו ויהוו בסיס לדיון ציבורי יזום על ידי המועצה הציבורית. דיוני המועצה יהיו פומביים ומתועדים.

• המועצה הציבורית תפעל לעידוד אנשי מקצוע להתמחות בתחומים רלוונטיים למשק המים (באמצעות ועדת משנה של המועצה).

הרכב המועצה הציבורית:
בחקיקה הישראלית קיימים כמה מודלים של מועצות ציבוריות המופקדות על התוויית מדיניות לניהול משאבים ציבוריים. הרכבן והגדרת תפקידיהן של מועצות אלו יכולים לשמש כדגם לקביעת הרכב המועצה הציבורית ותפקידיה.

מוצע שבהרכב המועצה הציבורית יינתן ייצוג לגורמים בעלי עניין ולכלל תחומי הידע הרלוונטיים למשק המים. מספר חברי המועצה הציבורית לא יעלה על 30 ויכלול נוסף על נציגים של משרדי ממשלה רלוונטיים ונציגים של מועצת הרשות, גם נציגי רשויות מקומיות (עירוניות ואזוריות) ואגודות מים, נציגי חקלאים, נציגים של החברה האזרחית, כולל ארגונים ירוקים, ונציגי אקדמיה מדיסציפלינות שונות (אקולוגיה, גיאוגרפיה, כלכלה, חברה, הנדסה, הידרולוגיה). הרכב מגוון זה נועד למנוע השתלטות של קבוצת עניין אחת על ההחלטות במשק המים ולהבטיח דיון רב ממדי ומקצועי.

נציגי הממשלה יכללו לכל הפחות את נציגי שר התשתיות, שר החקלאות, השר להגנת הסביבה ושר הבריאות. נציגי הממשלה יהיו מחויבים להפעיל בדיוני המועצה הציבורית שיקול דעת עצמאי. נציגי הציבור במועצה הציבורית ימונו בהמלצת הארגונים שיוגדרו בחוק. דיוני המועצה יתנהלו בשקיפות מלאה כדי להבטיח מעורבות ציבורית בדיון בסוגיות המים.

בנוסף, מוצע כי המועצה הציבורית תמנה לפחות ועדת משנה אחת, ועדת משנה למחקר ולפיתוח, שתעסוק בשני התחומים הבאים:

• עידוד מחקר ופיתוח בתחומים הקשורים למשק המים. לדוגמה, באמצעות מענקים והלוואות למחקרים חדשניים בתחום, על יסוד הצעות מחקר מאושרות שתאשר הוועדה. מוצע שבמסגרת תקציב המדינה יוגדר תקציב ייעודי למימון המחקרים. אפשר ללמוד על עניין זה מהחוק לעידוד מחקר ופיתוח בתעשייה, התשמ"ד-1984.

• עידוד התמחות במקצועות המים, בין היתר, באמצעות מלגות. על המחסור החמור במומחים בתחום מקצועות המים אפשר ללמוד מעדויות בפני הוועדה הממלכתית.

5. הוספת נציג שר הבריאות ונציגי החברה האזרחית למועצת הרשות

יש ממש במשוואה ולפיה הרכב מצומצם שחבריו הם מדרג בכיר תורם להליך יעיל של קבלת החלטות. עם זאת, הרכב מצומצם מדי לוקה בחסר, בעיקר אם נעדר ממנו ייצוג לאינטרסים חשובים. ייצוג מלא חיוני גם בשלב הניהול השוטף, כדי להבטיח שקיפות של תהליכי קבלת ההחלטות וקיום בלמים. לדעתנו, כיום הרכב מועצת הרשות אכן לוקה בחסר.

ראשית, נעדר ממנו ייצוג האינטרס הבריאותי, שהוא אינטרס שחייב להשתקלל בסך כל השיקולים עת עסקינן במשק מים בר-קיימא (למשל, סוגיית הטיפול במי קולחין וסוגיית השימוש במים אפורים).

בנוסף, נעדר ממנו קולה של החברה האזרחית, וזאת חרף חברותם של שני נציגי ציבור במועצה. שכן, נציגי הציבור כיום ממונים על ידי שר התשתיות הלאומיות ושר והחקלאות. חיוני להוסיף נציגי ציבור מתחום הסביבה והחברה. ברי כי נציגי השר להגנת הסביבה ושר הפנים בהרכב דהיום אמונים על היבטים אלו, ברם יש לתת ייצוג לנציגים בלתי תלויים שאינם כפופים לרשות המבצעת או לשיקולים פוליטיים, אשר מבטאים ללא מגבלות את האינטרס הציבורי הרחב, ובכלל זה את האינטרס ארוך הטווח של טובת הדורות הבאים (למשל, סוגיית התפלת מי ים, סוגיית יבוא מים, זכות הטבע למים).

הרכב מועצת הרשות המוצע כאן יגדל אפוא בשלושה חברים בלבד: נציג שר הבריאות, נציג ארגוני הסביבה, נציג ארגונים חברתיים. בכך יישמר הרכב מצומצם יחסית ולא תיפגע יעילות עבודת מועצת הרשות.
 

6. הפרדה נדרשת בין מנהל הרשות הממשלתית לבין יו"ר מועצת הרשות

על פי חוק המים, הרשות הממשלתית מופקדת על ניהול משק המים ומועצת הרשות אמורה לפקח עליה. אלא שלשני המוסדות יש על פי החוק מנהל משותף: מנהל הרשות הממשלתית ממלא גם את תפקיד יו"ר מועצת הרשות. דהיינו, מנהל הרשות, בכובעו כיו"ר מועצת הרשות, אמור לפקח ולבקר את פעילות הארגון שהוא אחראי על ניהולו השוטף ולקרוא עצמו לסדר אם כשל בניהול. החוק הקיים מעמיד את מנהל הרשות במצב של ניגוד עניינים מובנה ולכן עומד בסתירה לכללים של מִנהל תקין.
נדגיש שהתמונה חמורה עוד יותר לאור העובדה שהחוק העניק למועצת הרשות, המורכבת ברובה מנציגי הרשות המבצעת, גם סמכויות רגולטוריות. הפקעת הסמכויות הרגולטוריות מידי הכנסת ביטלה, לכאורה בשם היעילות, את הפיקוח הציבורי של הרשות המחוקקת על דרך ניהול משק המים. במצב זה ספק רב אם מועצת הרשות יכולה להפעיל פיקוח יעיל על עבודת הרשות הממשלתית.
על כן יש לשנות את החוק כך שיופרד בחוק תפקיד יו"ר מועצת הרשות מתפקיד מנהל הרשות הממשלתית, וייקבע כי יו"ר מועצת הרשות ימונה על ידי שר התשתיות הלאומיות באישור מועצת הרשות.


7. מינוי ועדה במסגרת השירות ההידרולוגי לשמירה על המאגרים הטבעיים

איזון בין יעדי אספקת מים ושיקולי שמירה על מאגרי המים הטבעיים נדרש לא רק בשלב גיבוש המדיניות אלא גם בשלב הניהול השוטף של משק המים. במסגרת הצורך היומיומי והדוחק לעמוד ביעדים של אספקת מים לכלל מגזרי האוכלוסייה, נדחק לשוליים לא פעם השיקול של שמירה טובה יותר על מאגרי המים הטבעיים וקיימותם. על כן מוצע כי במסגרת הרשות הממשלתית תבוצע הפרדה בין סמכויות השמירה על מאגרי המים הטבעיים לבין מערך ההפקה והאספקה.

נתוני הרקע ההידרולוגיים לתכנון משק המים ולניצולו מרוכזים בידי השירות ההידרולוגי. לפיכך, לגוף זה יש את מרב הכלים והידע להיות "השומר בשער".

מוצע אפוא שההפרדה בין הפקה ואספקה לבין שמירת מקורות המים, תיעשה על ידי מתן סמכות ההחלטה לגבי ההפקה מהמאגרים הטבעיים בידי ועדה בת שלושה חברים מאנשי השירות ההידרולוגי, בראשות מנהל השירות ההידרולוגי. החלטות הוועדה בענייני ההפקה מהמאגרים הטבעיים יהיו סופיות.


8. סיכום

תיקון חוק המים בשנת 2006 הפקיד משאב ציבורי יקר ערך, משאב המים, בידי מערכת סגורה, שבראשה הרכב המייצג טווח צר של אינטרסים. כל זאת בלי לדאוג למנגנון של פיקוח ציבורי ראוי ובלי לתת ייצוג לאינטרס הציבורי הרחב. ההסדרים המוצעים כאן נועדו להחזיר את הבקרה ואת הניהול הציבורי ביחס למשאב המים, לטובת הציבור על כלל גווניו, ובראייתם של טובת הדורות הבאים וצורכיהם.