חיפוש טיולים ומסלולים
בחר אזור
בחר סוג טיול
בחר דרגת קושי
חיפוש טיול בטקסט חופשי
פייסבוק
ניוזלטר

מסמך מדיניות סביבתית למשק המים בישראל: פרק ז'

הצריכה החקלאית

1. כללי

חקלאות בערבה. צילום: עודד קינןהחקלאות המושקית מקיימת מערכת יחסים מורכבת עם הסביבה, לעתים תוך השלמה ולעתים תוך קונפליקט. לחקלאות יש תרומה חיובית משמעותית לשימור השטחים הפתוחים ולקיומה של דמות הנוף הייחודית בישראל. עם זאת היא מהווה צרכן משמעותי של מים, שמקורם במאגרים ובגופי המים הטבעיים. מתחייב שיח מתמיד, ברמה הארצית והאזורית, בין מייצגי החקלאות והסביבה, כדי להכיר את הצרכים ההדדיים ולמצוא את שיווי המשקל המקיים.

מסמך זה יטפל רק בהיבטי המדיניות של החקלאות הנוגעים לנושא הסביבתי. קיימים אספקטים חשובים רבים ונוספים, שהם מרכיב בכל תכנית אב למים ולחקלאות, אולם נגיעתם לסביבה היא שולית (נזכיר לדוגמה את סוגיית מכסות השימוש הפרטניות למים בחקלאות).

התהליך המשמעותי ביותר שאותו עוברת החקלאות הצמחית הישראלית נגזר מהמעבר להשקיה במי קולחים מושבים והקטנה יחסית של תלותה באוגר הטבעי. המעבר לקולחים מחייב השקעות הון משמעותיות בהולכה ובאיגום. המדינה מסייעת ליזמים (בעיקר אגודת מים חקלאיות) במענקים של עד 60% מההשקעה, בתנאי שהחקלאים ימירו את מכסת המים השפירים כנגד מכסת קולחים חדשה ביחסים כמותיים מתאימים. כמו כן, ישנה תמיכה מצד קק"ל במימון ובביצוע של המאגרים. לגבי חברת מקורות, פרויקטים של השבה (בעיקר שפד"ן) נכללים במסגרת הסדר העלויות. למרות מנגנונים משמעותיים אלו, תהליך ההמרה התרחש עד כה בקצב נמוך מהמצופה. נמחיש זאת על ידי השוואה בין התכנון על פי תכנית האב של משק המים משנת 2002, שהוכנה כתכנית מעבר עד שנת 2020, לבין הביצוע בפועל. כל זאת לגבי השנים 2001 ו-2007, לפני שהחלו קיצוצי המכסות של מים שפירים בעקבות המשבר. ראוי לציין כי תכנית האב סימנה כיעד את החלטת הממשלה משנת 2000 ולפיה כמות השפירים לחקלאות לא תעלה על 530 מלמ"ק.

הרכב מקורות המים של החקלאות הישראלית
(מקורות: סיכומי רשות המים, תכנית אב מעבר*) (מלמ"ק)

  2001 בפועל 2007 תכנית אב 2007 שימושים בפועל
שפירים 710 530 562
מליחים 185 150 234
שטפונות 45 45 46
קולחים 255 455 346
סך הכל 1,195 1,180 1,185

* ראו תכנית אב(מעבר) לפיתוח משק המים בשנים 2010-2002 באתר רשות המים

משק המים לא עמד ביעדי ההשבה לחקלאות, בעיקר כתוצאה מפיגורים בהעמדת המקורות הפיננסיים מצד אגף תקציבים לרשות המים וליזמים וקשיי ביצוע גם מצד קק"ל. גם מבקר המדינה העיר על כך בחריפות (מבקר המדינה, 2009, וכן רוזנטל, 2009 ). בעקבות כך, השימוש בחקלאות היה גבוה מהמתוכנן בכ-100 מלמ"ק, במים טבעיים ומליחים (חלקם אף הומלחו עקב שאיבות היתר). בשנתיים האחרונות, בעקבות המשבר, יש האצה מסוימת בפיתוח תשתיות ההשבה.


2. התאמות בתחום מחירי המים לחקלאות

כאמור, החקלאות הצמחית מהווה מוצר פרטי (עסקי) ומוצר ציבורי כאחת. לפיכך אנו סבורים כי אפשר להתבסס על החלטת הממשלה משנת 2000, המגדירה את כמות המים הכוללת לחקלאות, כפי שהייתה בפועל בשנים שקדמו לקיצוצים אשר נבעו מהמשבר.
אולם תמהיל המים אמור להשתנות באופן מהותי ולהיות מבוסס בעיקרו על קולחים (ראו פירוט כמותי בפרק האחרון הדן במאזן מים אלטרנטיבי). השינוי בהקצאות צריך להיות מושלם באמצעות התאמות מסוימות בתחום מחירי המים השפירים, זאת כדי להבטיח מימוש מלא של המשך ההמרה. צעדים אלו מוצדקים גם מטעמים כלכליים, סביבתיים וחברתיים.

» השוואת מחירים לחקלאות המחופה (חממות ורשתות), לתעריפי הסקטור העירוני של חברת מקורות.
על פי ההסדר בין החקלאים לבין הממשלה בתחום המחירים השפירים. אמור המחיר לשקף את העלות הממוצעת להפקת  המים ולאספקתם, ובכלל זה גם עלויות ההתפלה, אך ללא היטל הפקה. כיום עלות זאת עומדת על כ-1.50 ₪/מ"ק. הצרכן המוניציפאלי (בשער העיר) משלם את העלות השולית שהיא כמעט כפולה - 2.85 ₪/מ"ק. ההצדקה הציבורית לפער נובעת מהיות החקלאות הצמחית גם מוצר ציבורי המספק לכלל האוכלוסייה שירות נוף, שטחים פתוחים, הפחתת גזי חממה ועוד. המאפיינים האלה אינם מתקיימים בחקלאות המחופה (חממות, בתי צל, כיסוי רשת). נהפוך הוא, לעתים קרובות מדובר אף בפגיעה נופית. לפיכך מוצע שבמחירי המים השפירים לחקלאות תיקבע הפרדה בין שטחים פתוחים לבין חקלאות מכוסה. זו האחרונה תחויב במחיר הדומה לסקטור העירוני.

» השוואת מחירי השפירים לצורכי חברת מקורות ולמפיקים פרטיים באמצעות היטל הפקה מתאים.
ככל שיתקדמו תהליכי ההמרה לקולחים, תצטמצם חקלאות השפירים לאזורים הצפון מזרחיים של המדינה (סובב כינרת, עמק החולה, הגולן, גליל מזרחי ועמק בית שאן). מרבית אספקת המים באזורים אלו היא באמצעות הפקה פרטית של אגודות המים. עלויות ההפקה והאספקה באזורים אלו נמוכות מאוד, ובנוסף מחויב המפיק בהיטל הפקה שאמור לשקף את הנדירות ואת הערך האלטרנטיבי של המים (מחיר הצל), אולם על פי התקנות והחקיקה בשנים האחרונות (וכחלק מההסכמות עם החקלאים במסגרת הסדר המחירים), היטלי ההפקה (למרות הנוסחאות המורכבות של התאמתם למצבי הטבע) נמוכים מאוד (פלסנר, 2009  ).

התוצאה הכוללת היא שהמחיר למשתמש החקלאי באזורים אלו הוא עשרות אגורות בלבד (אומדן; כ-60 אג'/מ"ק בממוצע). זהו מחיר נמוך מאוד, פחות ממחצית מהמחיר שמשלם צרכן מקורות. במיוחד נמוכים המחירים בעמק בית שאן, בגלל הסכם היסטורי בין אגודת המים האזורית לבין חברת מקורות. נוצר כאן מנגנון הנותן העדפה ברורה לחקלאות ההפקה הפרטית, דבר שאינו מוצדק ומקטין מאוד את המוטיבציה של הצרכן החקלאי לשנות את תמהיל המים ואף להתייעל בצריכה. מוצע כי היטל ההפקה על צריכה זו יעלה וייקבע כך שתהיה השוואה עם צרכני מקורות.


3. השפעת אמצעי המדיניות על הצריכה החקלאית של מים שפירים

ההשפעות שונות, כמובן, מגידול לגידול והן רלוונטיות רק לחקלאות השפירים. בתחילה נבחן את מבנה צריכת המים בחקלאות הישראלית בפילוח לפי גידולים חקלאיים. הנתונים מתבססים על נתוני רשות המים, על נתוני משרד החקלאות, התאחדות חקלאי ישראל ועבודות שונות שנעשו עבור רשות המים.

צריכת המים בחקלאות הישראלית
(מלמ"ק לשנה) (2007-2003)
(נתוני למ"ס והערכות מומחי משרד החקלאות)

סוג גידול שפירים מליחים קולחים אחרים (נגר עילי) סך הכל
הדרים 28 5 145   178
מטעים אחרים 262 10 50 29 351
מספוא גס 46   20   66
גרעינים וכותנה 25   64 35 124
ירקות 139 76 60   275
פרחים 41 5 5   51
בעלי-חיים 35       35
מדגה 11 49   45 106
סך הכל 587 145 345 109 1,186

גמישות הביקוש למחירי המים היא פונקציה של פקטורים רבים ובעיקר:
» רמת הסחירות של המוצר החקלאי - ככל שהמוצר פחות סחיר (קרי, מוגן מיבוא ולא מיצוא), הרי ששינוי בעלויות הייצור כמו במחיר המים, יתגלגל ברובו על הצרכן, באמצעות עליית מחירי התוצרת. במצבים כאלו, ההשפעה של עליית המחיר על הביקוש למים תהיה קטנה ולהיפך, ביחס למוצרים שמחירם נקבע בעיקר בשווקים הבין-לאומיים, קרי מוצרים סחירים.
» עוצמת השינוי במחירי המים.
» רמת הרווחיות של הגידול החקלאי. ככל שהוא עתיר הון, כך גדלה הרווחיות השוטפת, וזו יכולה לספוג שינויים במחירי התשומות הישירות. בטבלה נערך אומדן של השפעת השינויים במחירי המים השפירים על הביקוש אליהם, כפונקציה של שלושת הפקטורים הללו.

השפעת העלייה במחירי המים השפירים

הגידול סחירות בי"ל מלמ"ק שפירים אזור עיקרי מחיר נוכחי (סנט/מ"ק) מחיר יעד (סנט/מ"ק) רווחיות למ"ק שינוי אומדן בביקוש (מלמ"ק)
הדרים + 28 גולן-חולה-עמה"י 18 50 בינונית 18
מטעים אחרים (הערה 1) +- 262 גולן-גליל-עמה"י 18-35 50 גבוהה 25
מספוא גס (הערה 2) - 46 חולה, עמה"י 18 50 בינונית -
גרעינים וכותנה + 25 חולה, עמה"י, גולן 18 50 בינונית 15
ירקות (הערה 3) + 139 מרכז-דרום 35 50 בינונית-גבוהה 35
פרחים (הערה 3) + 41 מרכז-דרום 35 50 בינונית-גבוהה 15
בעלי חיים ודגים - 46 מפוזר 35 50 גבוהה -
סך הכל   587         108
 
* יש להביא בחשבון שחלק מהחקלאות מתוכננת לעבור לקולחים, דב שעשוי להקטן האפקט.
(1) מטעים: בעיקר תפוחים. יש יבוא כשיש מחסור ומחיר גבוה.
(2) מספוא גס: הסחירות הרלוונטית היא של אבקת חלב ושל מוצרי חלב.
(3) ירקות ופרחים: בדרך כלל במבנים מחופים עתירי הון ופחות רגישים למחיר המים. מאידך, יש פחות ערך סביבתי-נופי המצדיק מחיר יותר נמוך

4. הערה נוספת בנושא המים לחקלאות

חשוב לחזור ולציין כי האינטרס הסביבתי הוא שהנוף הפתוח בעמקים המזרחיים (ואזורים נופיים אחרים) ייוותר ירוק, ולשם כך נדרשת חקלאות צמחית מושקה. אולם ההערכה היא כי העלאת היטלי ההפקה לא תפגע במימוש האינטרס וזאת מהטעמים הבאים:

1. מרבית הגידולים בשטחים אלו הם גידולים בלתי סחירים, כדוגמת מספוא לבעלי חיים. עליית מחירי המים למספוא תביא לעליית מחירי המספוא שקונות הרפתות ובהמשך לעליית מחירי החלב. אלו האחרונים נקבעים על בסיס תחשיב המתעדכן אחת לתקופה, כך שקיים מכניזם כלכלי ברור ל"גלגול" עליית המחירים על המוצרים הסופיים.

2. הסדר המחירים של השפירים לחקלאות (2006) הביא בפועל לירידת ההיטל על הפקה פרטית, כך שבמידה רבה הפעולה המוצעת כאן רק מחזירה את המצב לקדמותו וגם מביאה לשוויון רב יותר בין הצרכנים החקלאיים של השפירים.

3. הניסיון מראה כי העלאת מחירי מים (גם בשפירים וגם בקולחים) לא הוריד ביקושים אלא הביא להתייעלות החקלאות (מיזוג ענפים וכדומה). ללא פעולה זו יהיו מחירי המים לחקלאות באזורים הנ"ל (ובעיקר בעמקים המזרחיים) נמוכים מאוד, דבר שיקשה על שמירת היקפי החקלאות הארציים ברמה הקבועה וייצור מוטיבציה להגבלת כמויות השפירים בגלל מחירם הנמוך מאוד.

כיוון שתמיד ייתכן כי כוונות המדיניות לא יעלו יפה, הרי שיש להוסיף כי אם יתברר שעליית מחירים זו גורמת להיווצרות שטחי בור עזובים רבים, בגלל ירידה משמעותית בביקוש למים שפירים, במצב כזה ורק בו, יהיה צורך לשקול האם נכון להתמודד עם תופעה זו בדרך של הורדת מחירי מים, כדי להגדיל ביקוש. כאמור, הסבירות לכך נראית נמוכה.


5. אמצעי מדיניות נוספים בתחום המים לחקלאות

» קביעת כללים מחייבים לפיצוי החקלאים במצבים של קיצוץ במכסות. אי הבהירות והשתהות המשא ומתן בנושא זה מהווה חסם בפני יכולת תגובה מהירה של משק המים למצבי מחסור (כפי שהתרחש בשנים 2007 ו-2008).

» תמיכה במענקים בציפוי מאגרי קולחים. הקטנת איבוד המים כתוצאה מהתאיידות, בהיקף של כ-15%, תגדיל את היצע הקולחים ותהווה מהלך מאזן לצמצום היקף הקולחים כתוצאה מהקטנת הצריכה בסקטור הביתי. סוגיית כיסוי המאגרים צריכה להיבחן גם לאור שיקולים אקולוגיים, בשל העובדה שמאגרים רבים משמשים כאזור מחיה לעופות מים.

» בחינה טכנו-כלכלית של האפשרות להסב חלקות א בסקטור המושבי לקולחים. הדבר יאפשר הגדלה של פוטנציאל ההמרה משפירים גם באזורים מרוחקים פחות. הקושי בהסבה זו נעוץ במערכת אספקה מקבילה למים השפירים הביתית, דבר המייקר מאוד את העלות למ"ק מסופק, בגלל הכמות הנמוכה בנקודת הקצה.

» בחינה רחבה של מנגנוני ההקצאה והתמחור של מים לחקלאות, כגון מנגנוני המכסות הפרטניות למדרגות המחיר. זהו נושא רחב הקשור לטבור המדיניות החקלאית והוא מעבר להגדרת יעדיו של מסמך זה.